需要指出的是，这里的最小化并不是绝对的最小化，而是将信息收集限制在达到目的的适当范围内。

这是党政同责这一概念生态建设、环境保护领域被提出。客观生态环境的改变和主观认知的革新使人民对国家履行生态文明义务提出了更高的要求。

作为在宪法层次具有规范意义的生态文明条款以及包括《环境保护法》等部门法对生态文明建设、环境治理等问题均进行了规范，地方人民代表大会有义务保证法律规范的执行。一是民法典的生态环境保护功能的实现为具体的生态治理主体在实施治理行为中对基本权利进行限制提供了法体系的合宪性资源。明确生态环保并非严格法律保留事项，国务院亦可根据《中华人民共和国立法法》第六十五条第二款第二项就生态文明建设工作制定行政法规、各部委可根据《中华人民共和国立法法》第八十条制定行政规章[19]。在马克思主义理论视野下，当代中国环境法治是在政党—国家—社会框架中不断创新发展的过程，是以国家环境保护义务的履行和实现为核心任务的制度变迁过程[32]。生态文明建设是2018年宪法修改后加入的重要内容，强调国务院应在落实法律、依法行政的过程中，将生态文明建设作为一项重要的宪定职责去积极落实。

在机构改革后相关行政机关从环境保护部门向生态环境部门转型完成后，环境法所规定的环境质量责任无疑应当向生态环境质量责任转向，也必然为地方政府生态义务在宪法层面的显明与发展提供新的实践资源与制度回馈。法规范并非彼此无关的平行并存，其间有各种脉络关联。[48]实务中，法律对绝对保留事项作了规定后，行政立法也对绝对保留事项作了大量第二次规定。

然而，我国宪法却非常肯定地将行政机关定位为立法机关的执行机关(第85条、第105条第1款)，且强调人大及其常委会是国家权力机关(第57条、第96条第1款)，很明显没有给行政机关留有任何固有权限。当然，可以将该问题的视角进行一下转换。第一，第85条规定国家行政机关是最高国家权力机关的执行机关，即一个机关是另一个机关的执行机关，而不是一种作用形式是另一种作用形式的执行。下文将首先在厘清相关概念的基础上，对立法与行政权限分配的一般模型进行总结与介绍，最后以我国实定法为依据对中国的立法与行政权限分配问题予以恰当的解释学分析。

而通说与判例就是根据行政拥有固有权限为理由，否定全部保留，采取了本质性理论或重要事项保留的立场。2.典型实例 如果不考虑法律的授权强度问题，将宽泛性的默示授权也包括在内(即是否以法律的存在为前提)，那么采用下降型的学说或法治实践占了大多数。

[44]依据说的理由是《宪法》89条第1项根据宪法和法律要作整体理解，以及《宪法》85条行政机关是最高权力机关的执行机关。其中，侵害自由与财产说是主流通说。通说基于第65条第2款的两种类型界分，认可职权立法的存在。此时，重要的问题就是在立法与行政行为之间划分专管事项。

随着2000年《立法法》的制定，依据说与职权说的论争又转移到了《立法法》的解释中，即《立法法》65条规定的行政立法是否可以不依据法律的问题。从党和国家的见解来看，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对此有清晰的立场。[61]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第115—118页。最后，所谓依法当然也存在授权强度的问题

所谓下降型，则意味着所有的分离状态都已消失，法制定与法执行所有层面的权限都严格按照自上而下的原则一一推导而出。然而，马尔贝格却反对狄骥以及德国学者的这种实质定义法。

例如，在德发公司与广州地税局税务处理决定纠纷上诉案[55]判决中，最高法院认为：根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。那么，当时两国学界是如何处理的呢？ 第一，两国宪法学界通常运用双重法律概念理论或法规(Rechtssatz)概念来处理法制定层面的权限分配问题。

首先，从《宪法》85条、第 105 条第1款的规定来看，这种做法就并不能成立。然而，我国宪法却非常肯定地将行政机关定位为立法机关的执行机关(第85条、第105条第1款)，且强调人大及其常委会是国家权力机关(第57条、第96条第1款)，很明显没有给行政机关留有任何固有权限。[5] 对此，本文要探讨的问题就是：对作为国家权力表现形式的整个立法作用与整个行政作用之间的关系进行梳理，理解两种作用在各国家机关之间的作出权限与等级序列。而所谓行政，就是指除行政法规、规章以外一切行政机关所作具有外部效力的公权力行为，本文统称其为行政行为(如行政决定等)。[14]法规概念论争，参见注[1]，第113—117页。况且，平等原则也并不意味着一律禁止立法针对特定人，只要属于合理差别，不构成任意歧视即可。

[29] (三)立法分离型 1.理论定义 当立法权自身存在分离，而立法权与行政权却不存在分离状态的时候，此种单一分离的权限分配模型可称之为立法分离型。他尽管否定自主行政立法，但却讨论法律不得侵犯行政权限的问题。

[42]不过，这一时期的讨论还存在主张限制上游的学说，即探究哪些事项法律不可以制定，是国务院的专有立法权。{2}［日］大石真：立法与权限分配的原理(一)，《法学》42卷4号(1979年)。

第二，基于维护政局稳定的原因，原本的下降型结构被《第五共和国宪法》人为地进行了改造，[30]诞生了宪法第34条与第37条。从比较法上来说，各国法制定层面的相互授权都有不同程度的强度区分，大致可以区分为三类。

宪法不仅没有提到法律、命令、处分之间的关系，所谓监督法律执行权也相当暧昧。[24]卢梭、狄骥的思想一定时期深刻影响了法国的宪法实践，但是后来马尔贝格等人的学说占据了通说的地位，立法应当抽象的观点已不再采用(1799年即《共和八年宪法》以后)。马尔贝格采用的是形式定义的方法来解决权限分配问题。这一模型有以下三大特点。

那么，我国实定法规范到底应当如何解释呢？ 一些学说与实务普遍支持的部分依法行政，很容易联想到奥托·迈耶的法律保留原则。参见［日］宫泽俊义：《宪法的原理》，岩波书店1967年版，第151页。

1.理论定义 首先，下降型则意味着所有的分离状态都已消失，法制定与法执行所有层面的权限都严格按照自上而下的原则一一推导而出。2.实务立场 学说通说认为我国立法权的确是分离的，但也存在少数有力的反对意见。

然而，如同上文所说，这是基于宪法基本权利而对立法作出的限制，与本文所讲出于尊重行政固有权限而限制立法是不同的议题。在法国1799年《共和八年宪法》制定之前，法律是否可以制定具体措施在学界尚无定论，实务采取的是折中方法。

[47] 其次，这一状况在《立法法》制定后也没有改变，只是由于《立法法》规定了一系列专管事项的划分规则，法律与行政立法之间的界限越发清晰。前者规范普遍性事项，后者规范个别措施。这与德、英美等国不同，而与上文所述法国相似。所谓双重法律概念即是指议会拥有的法律制定权是指拥有一定内容的实质意义的法律，称之为法规，这种实质意义的法律必须被形式意义的法律即议会立法的形式所垄断。

[22]需要注意的是，所有抽象规范都必须由法律制定与法律只可以制定抽象规范是不同的逻辑，前者用来否定自主行政立法，后者却是在制约法律(当然也包括授权立法)。此外，《立法法》上既没有出于尊重行政机关的权限而限制人大立法事项的条款，也没有规定法律或地方性法规的内容必须普遍抽象，法律的制定事项更是无限制的。

[28]很显然，这种把立法与行政既理解为上下游关系，又理解为监督与制约关系的思想来源自卡尔·施米特，《德国基本法》第19条第1款的规定被学界称为卡尔·施米特迟到却明显的胜利。(四)下降型 无论是双重分离型、立法与行政分离型还是立法分离型，其本质都是分离型这一基本类型下属的不同子类型。

况且，从实务中把人大立法性决定、国务院立法性决定当作与法律、行政法规同等效力的做法来看，似乎这种理由也并不成立。外部效力与公权力意味着行政机关的内部行为如行政处分、人事任命、组织行为，以及民事合同等纯私法行为[10]等皆不在本文的讨论范围。